Comentarios a la sentencia 68.702 de la Sección Tercera del Consejo de Estado
Antecedentes:
El 18 de mayo de 2014, la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia contrató al conductor de una buseta de servicio público especial para transportar alrededor de 60 niños a la escuela dominical de educación religiosa y luego a sus hogares. En la mañana de ese día, por la vía de Fundación hacia Bosconia, el vehículo dejó de funcionar y “el conductor manipuló gasolina dentro del mismo”, sin la precaución de ordenar el descenso de sus ocupantes.
Unos minutos después, se produjo un incendio en la parte delantera de la buseta, lo que provocó que los niños se aglomeraran en la parte posterior, pero las llamas les impidieron salir, ocasionando la muerte de 33 niños y un adulto. Los demás ocupantes resultaron lesionados.
El vehículo contaba con 20 años de servicio, pero su licencia de tránsito estaba cancelada, no reportaba revisión técnico mecánica para transporte público y el SOAT estaba vencido, pese a esto, la buseta se reportaba como activa en la Secretaría de Movilidad de Barranquilla. El conductor, por su parte, estaba desvinculado laboralmente de la empresa de transporte y no tenía licencia de conducción.
El proceso judicial
Los familiares de las víctimas directas, que conformaban cinco subgrupos de personas, presentaron demanda de reparación de los perjuicios causados a un grupo en contra de la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, el Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Puertos y Transporte, el municipio de Fundación, el Instituto de Tránsito y Transporte de Fundación, el departamento del Magdalena, el Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla, la Secretaría de Movilidad de Barranquilla y la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, con el fin de que se les indemnicen los daños causados por la conflagración de la buseta de servicio público especial ocurrida el 18 de mayo de 2014.
2.1. El fallo de primera instancia.
El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones, declarando únicamente la responsabilidad de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia a pagar por los daños morales que padecieron las víctimas por los hechos ocurridos en el municipio de Fundación. Con respecto al Estado, consideró que no se configuró una falla en el servicio, pues la cantidad de vehículos hace imposible realizar un control de todos los vehículos que transiten por las carreteras, sin que pueda destinarse personal suficiente para detener e inmovilizar a cada uno de los automotores.
2.2. El fallo de segunda instancia - Consideraciones del Consejo de Estado.
2.3.1. Hechos probados. La Sección Tercera hizo, primero, un recuento de los hechos probados. Respecto de lo que ocasionó el incendio del bus, destacó que este se quedó sin gas y el conductor confirmó que con una “pimpina” le suministró gasolina al tanque, y, por tal motivo, se inició la conflagración.
La experticia adelantada por la Policía Judicial, indicó que el fuego se aceleró por la alta cantidad de combustible, vidrio, plástico y oxígeno al interior del vehículo, alcanzando temperaturas superiores a los 593 grados centígrados. Se pudo determinar que la dinámica del fuego se inició en el momento en el que el vehículo se quedó sin gas, obligando al conductor a realizar un abastecimiento artesanal de combustible, una práctica, sin duda, peligrosa[1].
La experticia concluyó que “No hay evidencia que indique que las causas del incendio del vehículo se debieron a una falla mecánica, ya que durante el análisis de la dinámica del incendio se estableció que se originó en el carburador del motor por prácticas inapropiadas.”
Además, se probó que (i) la empresa propietaria del bus no estaba habilitada para operar en el municipio, (ii) el conductor tenía inconsistencias en su licencia, (iii) el SOAT estaba vencido, (iv) no había salidas de emergencia, entre otras irregularidades con los requisitos técnicos del vehículo.
Se estableció que el Instituto de Tránsito y Transporte de Fundación adelantó campañas de sensibilización de seguridad vial, y aunque intentó la suscripción de un convenio interadministrativo con la Policía Nacional, no tuvo respuesta satisfactoria. Sin embargo, la Defensoría del Pueblo adelantó una investigación y concluyó que el municipio de Fundación (i) no contaba con normas efectivas sobre tránsito y transporte, (ii) no se visualizaba el control de alguna autoridad en las calles del territorio, (iii) no había sistema público de transporte formal y (iv) el bus había estado rodando por el municipio aproximadamente dos años antes del accidente.
2.3.2. La imputación del daño.
2.3.2.1. Responsabilidad de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia. El Consejo de Estado atribuye a la iglesia la responsabilidad por no haber cumplido con su deber jurídico de garantizar la seguridad de los menores durante la actividad organizada, al no adoptar medidas preventivas adecuadas. La actividad conocida como "escuela dominical" formaba parte del plan de evangelización de la iglesia, y no de un acto aislado, y entendió que el pastor que contrató el vehículo que transportaba a los menores era un dependiente suyo. Según el Consejo de Estado, una mínima verificación habría permitido detectar que el vehículo no estaba en condiciones adecuadas para el viaje y que el conductor no estaba capacitado para realizar dicha actividad. Condenó, entonces, con fundamento en el artículo 2341 del Código Civil (responsabilidad por el hecho propio).
Se analizó la causalidad adecuada, entendiendo como causa de un evento aquella conducta que resulta adecuada para determinar los efectos del hecho dañoso. La Subsección aclaró que reconocía que el hecho lesivo puede ser consecuencia de una pluralidad de circunstancias que no siempre son identificables en su totalidad, por cuanto tal propósito supondría un regreso al infinito; de suerte que intentar aislar o graduar con precisión cuál fue la causa eficiente resulta en muchas ocasiones imposible, y para ello, explicó que a esa pluralidad de causas se le llama “concausas” o “causas adicionales”. La Corte Suprema de Justicia ha dicho que, si varios hechos o acciones tienen la aptitud jurídica suficiente para producir el perjuicio sobreviniente, se está frente a una “causalidad conjunta”.
Con relación a esas causas adicionales, reconoció que el comportamiento de la iglesia no fue el único que contribuyó al daño, sino también el conductor, pero como no estaba vinculado a la litis, se abstuvo de “emitir censura en su contra” sin perjuicio de que la iglesia está llamada a responder solidariamente por los hechos, en los términos del artículo 2344 del Código Civil[2].
2.3.2.2. Responsabilidad de las entidades demandadas. En este punto, analiza en concreto la imputación respecto del Municipio de Fundación, y el Instituto de Tránsito del mismo municipio.
De forma conceptual, afirma que para atribuir un resultado a una persona como producto de su acción o de su omisión es indispensable definir si aquel aparece ligado a ésta por una relación de causa a efecto, no simplemente desde el punto de vista fáctico, sino del jurídico.
Respecto de las obligaciones de las autoridades de tránsito, enfatizó que las funciones de las autoridades de tránsito no se limitan a imponer restricciones de movilización, sino que también incluyen la supervisión efectiva del cumplimiento de dichas prohibiciones mediante facultades sancionatorias, como la imposición de comparendos o la inmovilización de vehículos.
En el caso concreto, se determinó que la buseta involucrada en el siniestro había sido desvinculada de su empresa operadora, anulada su tarjeta de operación, y que carecía de SOAT y revisión técnico-mecánica vigentes para el momento de los hechos. No obstante, el vehículo continuó circulando en el Municipio de Fundación durante aproximadamente dos años, sin recibir sanciones ni ser inmovilizado, evidenciando la falta de control por parte de las autoridades locales.
Si bien el Consejo de Estado reconoce que las obligaciones de las autoridades de tránsito son de medio y no de resultado, subraya que la ausencia total de controles de tránsito constituye una falta grave de diligencia. De haber contado con dichos controles, se hubiera advertido que el bus que transportaba a los menores no estaba habilitado. Aunque la detención del vehículo podría haber sido un asunto del azar, y por ello no se considera causa eficiente, la verdadera causa de la falta de control fue la ausencia total de la obligación de las autoridades municipales. En este caso, no fue el azar el que impidió que el bus fuera detenido, sino la falta de medios y recursos del municipio, específicamente la ausencia de un cuerpo de agentes de tránsito que pudiera haber evitado el incidente.
La Sala concluye finalmente que, aunque la omisión de las autoridades estatales no fue la causa directa y eficiente del daño, sí creó las condiciones que permitieron su materialización. La falla en el servicio tuvo “relevancia e injerencia” en la ocurrencia del siniestro, por lo que se condenó a las entidades estatales a cubrir el 20% de la condena.
2.3.3. La indemnización.
El Consejo de Estado analizó la indemnización de cada uno de los condenados, con criterios, al parecer, diferentes.
2.3.3.1. Iglesia Pentecostal Unida de Colombia. Reiteró los fundamentos de la imputación del daño en cuanto a que a las omisiones del ente religioso se sumaba el actuar del conductor, de manera que se calificó una responsabilidad solidaria. Por este motivo, la víctima puede reclamar el total de la indemnización a cualquiera de los responsables, y quien pague se subrogará en la acción contra los demás responsables, conforme al artículo 1579 del Código Civil[3].
Así, reconoció a la Iglesia como deudora solidaria, quien cubrirá el 80% de la totalidad de los perjuicios; sin embargo, se subrogará en las acciones que se pudieren llegar incoar contra el conductor u otro agente particular que se estime incurrió en los daños, de acuerdo con lo señalado en el artículo 1579 del Código Civil.
2.3.3.2. Municipio de Fundación e Instituto de Tránsito y Transporte de Fundación. Comienza la Sección Tercera citando el inciso 4 del artículo 140 del CPACA, que prevé que cuando concurren al daño particulares y entidades públicas “en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas”.
Cita, a continuación, la Sentencia C-055 de 2016 de la Corte Constitucional, en la que interpretó que el legislador pretendía que, en casos de concausalidad entre el Estado y un particular, pudiera adelantarse un juicio de proporción por la que cada una de las partes respondería, siendo divisible la condena entre codeudores, pero sin excluir o eliminar la exclusión de solidaridad entre los responsables. La Corte interpretó que nunca se puso en discusión la forma cómo la obligación se hace exigible frente a la víctima, simplemente el deber de realizar el juicio de proporción por parte del Juez[4].
En el caso concreto, hace entonces el juicio de proporción, y concluye que las irregularidades de las entidades no son equiparables al grado de injerencia de las omisiones de la Iglesia y el conductor del bus, por lo que, pese a que la obligación que surge como consecuencia de esta condena es solidaria, amerita una fracción porcentual. Las entidades pagarán el 20% de la condena impuesta, dividida en partes iguales.
2.3.4. Conclusión: El Consejo de Estado modifica la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, declarando civil, administrativa y patrimonialmente responsable a la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, al Municipio de Fundación y al Instituto de Tránsito y Transporte de Fundación por los perjuicios causados con ocasión de la conflagración de la buseta, precisando que la La Iglesia Pentecostal Unida de Colombia asumirá el 80% de la condena total, el Municipio de Fundación el 10% de la condena total, y el Instituto de Tránsito y Transporte de Fundación el 10% restante.
Comentarios de Tamayo Jaramillo & Asociados.
Sin perjuicio de los demás aspectos relativos a la responsabilidad del Estado abordados en la sentencia y que puedan ser objeto de discusión, dado que no existe un criterio unificado en el Consejo de Estado sobre la obligación indemnizatoria a favor de las víctimas de un daño en casos de concausalidad, en esta ocasión nos centraremos únicamente en las contradicciones en las que ha incurrido el Consejo de Estado en cuanto a la naturaleza de la obligación de indemnizar a las víctimas y la necesidad de alcanzar un consenso, que, a nuestro juicio, debe ser, indudablemente, que el artículo 140 del CPACA no excluye la solidaridad.
3.1. La sentencia incurre en confusiones respecto de la solidaridad.
La sentencia presenta una dificultad significativa: la diferenciación injustificada en el criterio sobre el cual fundamenta la obligación de indemnizar a las víctimas entre el particular (la Iglesia) y las entidades estatales.
El fallo resulta confuso al aplicar el artículo 2344 del Código Civil y la figura de la subrogación únicamente respecto de la Iglesia, mientras reconoce de manera tímida la solidaridad del Estado, sin admitir expresamente que las víctimas podrían exigir la totalidad de la deuda a cualquiera de los obligados. Aunque la conclusión inevitable es que la obligación sí es solidaria, la falta de contundencia del Consejo de Estado puede generar interpretaciones.
3.2.1. Únicamente se reconoce a la Iglesia como deudora solidaria.
El Consejo de Estado fundamenta la condena impuesta a la Iglesia desde el artículo 2344 del Código Civil, complementado con la subrogación en virtud de la solidaridad. Sin embargo, solo la reconoce como deudora solidaria respecto del conductor y otro particular, sin mencionar expresamente al Estado en esa calidad, como si solo el 80% de la deuda pudiera cobrarse por las víctimas de forma solidaria.
Esta omisión resulta incoherente, no solo porque el criterio de la obligación que surge a cargo del Estado debería ser el mismo, sino porque el propio fallo, más adelante, reconoce que la obligación estatal es solidaria.
Desconocer la consecuencia jurídica de la solidaridad puede generar confusiones e interpretaciones disímiles, como ya ha ocurrido anteriormente, a pesar de que la conclusión real no sea distinta. El verdadero reproche frente a esta posición del Consejo de Estado es que desperdicia una oportunidad valiosa para unificar los criterios sobre solidaridad y ofrecer claridad jurídica, pero, nuevamente, da un tratamiento distinto entre los principios de la responsabilidad civil y la responsabilidad del Estado.
3.2.2. La sentencia reconoce que la obligación derivada de la responsabilidad del Estado y los particulares es solidaria.
Concluir lo contrario implicaría incurrir en una grave contradicción. Una misma obligación por pasiva no puede ser solidaria y, al mismo tiempo, conjunta. Lo que sí puede ocurrir es que para las relaciones internas entre deudores solidarios se definan los porcentajes que cada uno asumirá para efectos de recobro, así la víctima puede cobrar la integridad de la condena a cualquiera de sus deudores, y, entre los deudores solidarios, luego tramitar los recobros que referencia el artículo 1668 del Código Civil.
Esta es precisamente la lógica detrás del artículo 140 del CPACA: evitar que las entidades deban recurrir a un proceso con pretensiones declarativas para determinar su incidencia causal y definir el porcentaje para subrogarse en la obligación y recobrar a los demás deudores. Esta medida resulta incluso práctica para los declarativos civiles, evitando que se deban agotar múltiples procesos judiciales antes de iniciar una acción ejecutiva para recobrar.
Aplicado al caso concreto: si en esta sentencia el Consejo de Estado afirma que, a pesar de que la obligación es solidaria, amerita una división porcentual, la obligación no se convierte en conjunta por esa división. De esta forma, las víctimas podrán exigir el total de la deuda de cada uno de los deudores, ya sea a la Iglesia o a las autoridades demandadas, pero no será necesario luego determinar internamente entre los deudores el porcentaje exacto al que cada uno está obligado.
Sin embargo, el error grave que se ha cometido en interpretaciones anteriores —aunque parece corregirse en esta sentencia— ha sido creer que el inciso 4 del artículo 140 rompe la solidaridad, y que la obligación es conjunta. La única interpretación posible es que dicho inciso permite dividir la obligación entre las partes responsables, pero sin afectar el derecho de las víctimas a exigir la totalidad de su reparación.
De hecho, es precisamente esa la conclusión a la que llega la Corte Constitucional en la Sentencia C-055 de 2016 citada por el Consejo de Estado en esta providencia: el artículo 140 no excluye la solidaridad. La Corte hace una análisis desde la misma interpretación histórica y literal de la norma, al recordar que, cuando el legislador eliminó en último debate la cláusula que prohibía dar aplicación al artículo 2344 del Código Civil, descartó la posibilidad de excluir la responsabilidad solidaria del Estado en casos de concurrencia con un particular en la causación del daño.
Por esta razón, la falta de contundencia en las condenas del Consejo de Estado respecto a este punto, y su ausencia de una postura clara, como sí la ha tomado el Tribunal Administrativo de Antioquia[5], perjudica a las víctimas de los daños. Estas deben esperar a que tales discusiones sean resueltas en sede judicial, incluso mediante recursos extraordinarios, cuando sentencias como esta representan una oportunidad perfecta para establecer una regla sin margen de discusión.
3.3. La confusión entre los criterios de la obligación que surge de la responsabilidad civil y la responsabilidad del Estado genera inseguridad jurídica.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe llegar a un consenso. No estaría mal que existiera un régimen de responsabilidad diferenciado para el Estado, siempre que estuviera respaldado por reglas claras y coherentes. Sin embargo, actualmente no las hay, y esta sentencia es una clara evidencia de esa ausencia.
El Consejo de Estado, al mezclar criterios para la indemnización de un daño, como la aplicación del artículo 2344 del Código Civil y la subrogación solo respecto de uno de los demandados, y luego hacer una referencia ambigua a la solidaridad del Estado sin precisar su alcance, contribuye a la inseguridad jurídica especialmente frente a las víctimas.
La dificultad que representa el inciso 4 del artículo 140 del CPACA no es reciente, y no es este el único aspecto que revela dificultades en la configuración de la responsabilidad del Estado: las subreglas sobre los títulos de imputación constituyen otro claro ejemplo. Por ello, es fundamental un consenso sobre la obligación que surge en cabeza del Estado y de los particulares cuando hay una concausalidad en la producción del daño, respetando el espíritu de la norma que, evidentemente, no excluye la solidaridad de la obligación.
[1] El análisis técnico fue el siguiente: “Es necesario resaltar que dicha práctica es peligrosa, toda vez que los motores Dodge no se le pueden inyectar gasolina directamente al carburador ya que son motores en V y de alta combustión, peligro que se acrecienta por las altas temperaturas que pueden oscilar entre los 90° y 125°, estas elevadas temperaturas causan la dilatación de la manguera que va conectada de la pimpina improvisada al carburador, haciéndola perder su contextura y resistencia lo que a fugas de combustible la cual posiblemente cayó o roseó (sic) la instalación de alta y múltiples de escape y de inmediato causa una explosión por la saturación de gases ya que la gasolina es muy volátil.”
[2] Cita la Sentencia SC 4204-2021, de la CSJ, en la que se explica: “(…) En síntesis, si un resultado dañoso puede ser atribuido a diferentes causas -la conducta del demandado y un tercero-, desde el punto de vista de la responsabilidad civil el primero queda obligado a indemnizar (…). Se trata, pues, del concurso, en la producción del daño, de una multiplicidad de culpas atribuibles a diferentes sujetos, de cuya concatenación o agregación aflora el perjuicio, al punto que su ocurrencia, por una parte, no tiene lugar por la realización de una sola o de algunas de conductas concurrentes y, por otra, exige la verificación de todas. En ese caso, el pleno de los agentes intervinientes responde solidariamente, por lo que la víctima puede dirigirse contra todos, algunos o uno solo de ellos, lo que explica que cuando la acción se dirige únicamente contra ciertos responsables, la Corte se refiera a los restantes como terceros, en el sentido de que son extraños al respectivo proceso, y que haya predicado que la responsabilidad de éstos no exonera a quien sí fue demandado”
[3] Citó la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 22 de septiembre de 2021, expediente SC422044-2021, M.P. Álvaro Fernando García Restrepo, en la que se precisó que: ‘(...)Cuando hay de por medio varios responsables de un accidente, la obligación de resarcir los perjuicios es solidaria, lo que quiere decir que esos perjuicios se pueden reclamar de uno cualquiera de los responsables, según lo preceptúa el artículo 2344 del Código Civil, en armonía con el 1571. El que realiza el pago se subroga en la acción contra el otro u otros responsables, según el artículo 1579 y siguientes (LXX, pág. 317 y LXXII, pág. 810). Siendo, pues, solidaria la responsabilidad, la parte demandante podía demandar el resarcimiento del daño contra todos los responsables o contra cualquiera de ellos’.
[4] Sentencia de gran relevancia para resolver estas discusiones, en la que la Corte realizó el siguiente analisis: “(…) Del recuento histórico se evidencia una dificultad en determinar la voluntad explícita del legislador al introducir el texto del inciso demandado [inciso 4 del artículo 140 del CPACA]. No obstante, es posible deducir que su intención aproximada se orientó en el siguiente sentido: (i) en todos los casos en los que exista concausalidad entre el Estado y un particular que causan un daño que deba ser reparado al haberse demostrado la responsabilidad extracontractual, el juez debe adelantar un juicio de proporción de acuerdo al análisis fáctico, probatorio y jurídico que imponga cada situación según los diferentes criterios de imputación de responsabilidad; (ii) por la proporción determinada, deberá responder cada una de las partes -Estado y particular- convirtiéndose en divisible la condena entre los codeudores; y, (iii) al eliminar el legislador en último debate la cláusula que prohibía dar aplicación al artículo 2344 del Código Civil, se concluye que la norma demandada no implica la exclusión o eliminación de la responsabilidad solidaria del Estado en caso de concurrencia con un particular en la causación del daño. De allí que el juez en su sentencia pueda dar aplicación a la solidaridad en los casos que valore necesarios, siguiendo las reglas fijadas en la doctrina judicial del derecho viviente. Ahora bien, la anterior interpretación histórica ayuda a comprender el contenido literal de la norma. La Sala de forma clara advierte que el inciso censurado no establece una cláusula de exclusión de la responsabilidad solidaria que podría surgir entre el Estado y en particular concausantes de un daño, ni indica la forma cómo la obligación de reparar se hace exigible frente a la víctima, simplemente establece al juez el deber de realizar en su sentencia el juicio de proporción teniendo en cuenta la influencia causal en el hecho o la omisión en la ocurrencia del daño, es decir, analizando los elementos fácticos, probatorios y jurídicos necesarios para definir la responsabilidad extracontractual y la consecuente obligación de reparar.”
[5] Este es un buen momento para recordar la postura asumida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la Sentencia Nro. SPO – 2019 del 14 de septiembre de 2022, relacionada con el colapso del edificio SPACE, donde reconoció expresamente la condena como solidaria frente a las víctimas. Esta posición fue reiterada recientemente el 13 de diciembre de 2024 mediante la Sentencia No. 308 AP, en un caso derivado de la posible ruina del edificio Benavento, siendo igual de contundente respecto a la solidaridad de la obligación a cargo de la entidad y los particulares.
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